市建设法治政府（依法行政）工作领导小组办公室： 

　　2018年，在市委、市政府的正确领导下，在市法制办的直接指导下，我委深入学习贯彻党的十九大精神，全面落实《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》、“杭法十条”、“四张清单一张网”等重要内容，牢固树立依法治旅、依法兴旅理念，不断规范行政执法，强化监督管理，提高依法行政效能，扎实推进法治政府建设各项工作。 

　　一、推进新《裁量规则》修订实施 

　　2014年1月份颁布的《杭州市旅游委员会实施旅游行业行政处罚裁量规则》（杭旅政法〔2014〕11号），对杭州市旅游行政处罚工作起到了很好的指导和规范作用。但四年多年来，旅游行政处罚工作的环境发生了诸多变化，因此有必要作相应修订。 

　　1.新的法制环境。现行旅游法律、法规，包括《旅游法》、《旅行社条例》等，近几年相继进行了修改，裁量规则也应进行相应修改；《浙江省旅游条例》于2015年进行全面修订，《杭州市旅游条例》也于2016年颁布，所以裁量规则有必要增加相关内容。 

　　2.新的裁量规则。2016年9月颁布的《浙江省旅游局行政处罚裁量基准（试行）》从全省旅游行政执法层面对裁量进行了规范和要求。杭州市的裁量规则也需作出相应调整。 

　　3.新的执法实践。近年来，行政处罚案件总的数量比过去有较大增加；行政处罚案件的类型也更加丰富，因此需根据执法实践及时对裁量规则进行补充和完善，更好地指导今后的执法工作。 

　　本次自由裁量规则修订的主要原则有： 

　　1.精确性原则。本裁量规则的制定，以尽可能将执法裁量过程转化为定量的、可计算的过程为追求，最大限度减少执法人员的主观任意的空间。 

　　2.一致性原则。对裁量进行类型化，对同类型的裁量，采用相同的规则模型，确保裁量基础的一致性和裁量结果的合理性。 

　　3.可行性原则。裁量规则的制定，充分考虑旅游行业的实际情况、合理的行业惯例、突出的市场问题、旅游执法的实际力量等各种因素，合理确定裁量规则模型的相关变量和系数，确保裁量结果合理、可行。 

　　2018年3月，我委专门成立课题组，展开了裁量规则的修订工作，经过数次修订工作小组会议，在调研、起草、征求意见和专家评审论证等环节后，还创新引入风险评估机制，委托第三方进行行政执法风险评估，在2018年10月24日向市法制办完成规范性文件报备工作，定于2018年11月18日正式施行。 

　　新《杭州市旅游行政处罚裁量规则》，是在《旅游法》、《浙江省旅游条例》和《杭州市旅游条例》颁布和修订后，对新的执法实践和经验的及时总结，必定会更好地指导今后我市的旅游执法工作。 

　　二、“一区一办法”统一规范管理 

　　为进一步加强“两江一湖”风景名胜区的管理，严格保护和合理利用风景名胜资源，按照建设部“一个风景名胜区，一部法规（办法）”的要求，“两江一湖”风景名胜区管委会办公室启动了制定《杭州市富春江—新安江风景名胜区管理办法》的相关工作，并根据市府办公厅、市法制办的指导意见，将原立法计划的规章项目调整为规范性文件。该项目由我委（风景名胜区管委会办公室）负责牵头，联合浙江大学城市学院法学院共同实施。经过前期大量走访调研工作，项目组梳理了国内外关于风景区（保护区）管理的相关文献资料，收集整理了19个省（市、自治区）的风景名胜区立法文本和52个其他国家级风景名胜区的立法文本，于10月底形成《杭州市富春江—新安江风景名胜区管理办法（试行）》，并于11月正式报市政府。 

　　三、强化资金管理引导产业升级 

　　为全面落实杭州市人民政府《关于实施全域旅游发展战略加快构建重要的旅游休闲中心建设的若干意见》（杭政函〔2018〕22号）（简称《若干意见》）明确的各项任务，进一步加强旅游专项资金对产业转型升级的有效引导和精准扶持，强化专项资金管理，我委协同市财政局制定《杭州市现代服务业旅游专项资金管理办法》，在2018年11月26日向市法制办进行规范性文件报备，定于2019年1月1日正式施行。 

　　《杭州市现代服务业旅游专项资金管理办法》的作用和意义：一是落实了市政府《若干意见》的要求。市政府今年2月份颁布的《若干意见》对我市旅游业的发展作出了全新的部署和要求，明确了下一阶段我市旅游业要紧紧围绕全域化、国际化、品质化和智慧化四个方面齐头并进。同时要求各相关部门制定出台相应的配套政策，合力推进我市旅游业在新的起点上进一步创新发展。旅游专项资金是推进旅游发展最直接有效的途径和手段，制定出台《杭州市现代服务业旅游专项资金管理办法》既是促进我市旅游业更好发展的迫切需要，也是落实市政府文件的现实要求。二是保持了资金政策的连续性。现有的旅游专项资金扶持政策到2018年底均将到期，为确保有关政策的连续性，需要制定新的旅游专项资金使用管理办法，确保“一张蓝图画到底”。三是强化了专项资金管理的需要。为确保财政资金使用安全，不断提高旅游专项资金使用绩效，需要进一步对旅游专项资金使用和管理过程中各个环节提出具体的管理要求，进一步明确相关单位的监管责任。《管理办法》在这些方面着重加以完善。 

　　四、优化行政决策机制 

　　1.重大行政决策事项纳入内部考核体系。将科学民主依法决策工作纳入委年度共性目标考核内容，加强对决策承办和执行情况的检查监督。严格执行《杭州市旅游委员会重大行政决策规则》，2018年依规完成《杭州市人民政府办公厅关于进一步加强旅游市场秩序综合监管的通知》、《杭州市人民政府关于实施全域旅游发展战略加快国际重要的旅游休闲中心建设的若干意见》的制定等11项重大决策事项。 

　　2.法律顾问制度与依法决策机制紧密结合。去年出台的《杭州市旅游委员会法律顾问工作细则》明确了法律顾问的主要工作职责，创新建立考核评价制度，加大了法律顾问参与行政决策的准入度。建立以委招标办、政策法规处、计财处为主、法律顾问参与的合同联审制度，对于金额达到50万元以上项目合同，要求法律顾问出具书面意见，作为合法性审查的重要依据入档。截至11月，完成合同合法性审查124件。 

　　3.落实重大行政执法决定法制审核制度。根据《市旅委重大行政执法决定法制审核制度（试行）》（杭旅政法）〔2016〕104号）的规定，建立重大执法决定法制审核事项目录，规定依法应组织听证的行政处罚、制定规范性文件等6类行政执法决定必须经过合法性审查。目前已出具合法性审查意见书（表）11份，重大行政处罚事项6份、制定规范性文件事项5份。 

　　4.建立规范性文件衔接配合审查机制。建立完善以各处室自查、办公室把关、政策法规处审查的衔接配合审查机制，采取起草处室向政策法规处主动申报备案审查和办公室对OA系统文件发文审查的方式，有效堵塞规范性文件管理漏洞。我委按要求市法制办完成规范性文件清理工作，继续执行《杭州市促进会议与奖励旅游项目引进支持办法》（杭旅委〔2016〕100号）等5件规范性文件，以市政府、市政府办公厅名义新出台《杭州市人民政府办公厅关于进一步加强旅游市场秩序综合监管的通知》、《杭州市人民政府关于实施全域旅游发展战略加快国际重要的旅游休闲中心建设的若干意见》2件规范性文件，以部门名义新制定《杭州市旅游行政处罚裁量规则》、《杭州市现代服务业旅游专项资金管理办法》2件规范性文件。 

　　五、强化行政权力监督 

　　1.落实行政执法全过程记录。严格执行《关于印发〈行政执法全过程记录制度〉的通知》，执法过程中充分利用数字对讲机、移动执法记录仪、监控设备等，实时记录并监控旅游执法过程；按照要求使用浙江政务服务网行政处罚网上系统，规范监督行政处罚流转程序。 

　　2.贯彻行政处罚案卷书面审查机制。对委托执法的行政处罚案件，在处罚事先告知、行政处罚决定两个关键节点进行法制审查，对实施完毕的处罚案卷根据《浙江省一般程序行政处罚案卷质量评查标准》进行评查。今年2起行政处罚案件参与市法制办组织的评查工作，共4本案卷，均为合格以上。 

　　3.充分发挥特邀行政执法监督员作用。根据《杭州市旅游委员会特邀行政执法监督员工作规则（试行）》的规定，邀请执法监督员参与行政执法检查、规范性文件制定等工作。有的同时加入行风监督员队伍，监督我委旅游行风建设工作；有的参与旅行社专项检查，对执法人员行为进行全程监督；有的积极履职，多次参加《杭州市旅游行政处罚裁量规则》、《富春江—新安江风景名胜区管理办法》的立法意见征求会及立项论证会。 

　　4.依法做好依申请信息公开工作。依据《政府信息公开条例》、《浙江省政府信息公开暂行办法》的规定，按照“谁制作谁负责，谁保存谁负责”的原则，结合我委各处室和下属事业单位工作职责，制定依申请政府信息公开的内部处理工作细则，既便于依申请政府信息公开工作的内部顺畅衔接和有效开展，也利于充分保障政府信息公开申请人的法定权利。 

　　六、深化行政审批改革 

　　围绕“最多跑一次”，委相关处室协调配合做好审批制度改革工作。严格按照2018年1月1日施行的《导游管理办法》的规定，落实国家旅游局取消领队资格审批等相关工作要求，对旅行社设立许可和导游证的审批流程进行了全面梳理和优化。综合运用浙江政府服务网和浙江省行政执法监管平台，逐步实现行政权力事项及其运行流程从“线下到线上”。 

　　七、落实公平竞争审查 

　　严格贯彻落实公平竞争审查制度，将公平竞争审查作为合法性审查的重要内容，成为重大行政决策的必经程序。在《市旅委建设法治政府任务实施分工方案(2018-2019)》中明确规定，严格执行《关于贯彻落实<杭州市人民政府关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见>委内工作程序的通知》（杭旅委[2017]112号）的工作要求，责任落实到法规处及起草处室、直属单位，其他相关处室、直属单位按职责分工负责。同时，公平竞争审查制度作为重大行政决策的内容，纳入委年度法治政府建设考核。 

　　八、加强旅游市场监管 

　　1.坚持问题导向，旅游市场监管成效明显。严格履行依法治旅职责，坚持问题导向，明查、暗访、团队动态检查多措并举，加强旅游市场事中事后监管，强化旅游市场薄弱环节监督检查，切实维护杭州旅游市场秩序平稳、和谐、有序。截止到11月底，共检查各类旅游企业367家次，组织“市民暗访团”等随团暗访64批次，组织“一日游”、出境游等专项整治5次，实施行政处罚20起，罚没款金额223575.18元。一是严密组织旅游市场检查行动。制定《2018年杭州市旅游市场监督检查工作计划》、《2018年旅游市场检查任务分解表》等，对全年旅游市场整治工作进行安排部署。针对专项性工作制定专门的方案，确保全市旅游市场监管工作扎实、有效推进。二是紧盯薄弱环节实施精准监管。加强对旅游广告的监管，通过媒体检查、网络检索、实地查看等方式，加强旅游广告监管，把好旅游招徕的“源头关”，共检查《钱江晚报》、《都市快报》等主流媒体涉旅广告1848份次，旅游网站158个次，纠正旅游广告不规范问题15次。加强对不合理低价游的监管，检查在线旅游网站不合理低价旅游产品284次；加强对旅游团队服务质量动态监管，组织开展旅游服务质量随团暗访，组建行风监督员、市民暗访团开展国内长线及本地游等旅游产品（线路）的暗访活动，全年共实施“一日游”及周边短线暗访57批次，长线暗访7批次。三是突出重点开展五大专项检查。结合国家、省旅游部门“利剑行动-1”、“鹰眼计划”的部署，瞄准旅游市场监管薄弱环节，重点加强了对旅行社招徕、旅游合同签订、带团导游、团队出行等环节的监督检查。根据旅游市场监管实际，重点开展本地“一日游”、出境游、境内游、购物商场、全域旅游等五大专项检查。联合市市场监管局，组织出境游旅游市场“双随机”跨部门联合抽查；组织开展富阳区全域旅游市场环境秩序检查,对富阳区范围内的旅行社、宾馆和景区等旅游企业进行了实地走访和现场检查；部署开展全市境内游市场监管“双随机”抽查，以现场摇号的方式随机抽取60家不具有出境资质的旅行社作为检查对象，旨在规范旅游合同签订和履行、旅游广告宣传等环节；牵头协调相关部门，对宋城、雷峰塔、西溪湿地、灵隐景区等旅游购物商场进行检查，严厉打击购物欺诈、虚假宣传、假冒伪劣、价格欺诈、商业贿赂等违法违规行为，累计检查旅游购物商场23家，协调市场监管、物价部门对4家商场发出责令整改；部署开展“一日游”旅行社专项检查，现场检查“一日游”旅行社及服务网点31家次，确保本地“一日游”旅游市场秩序平稳、有序。四是加大力度严厉打击违法行为。做好国家、省旅游部门督办案件，联合市场监管局对阿里飞猪平台不合理低价游案件进行现场检查。进一步加强对旅游市场违法违规行为的查处力度，共发现涉嫌违法线索16条，约谈旅行社相关负责人22人次，发出《责令改正违法行为通知书》18份，实施行政处罚20起，罚没款金额223575.18元。与市公安旅游警察合作，配合扫黑除恶专项斗争，提供黑旅行社、黑网站、野导等涉黑线索25条。 

　　2.统筹协调，旅游目的地环境秩序整治有效有力。一是整合力量强化旅游市场综合监管。推动出台了《关于进一步加强旅游市场秩序综合监管的通知》（杭政办函〔2018〕5号）文件并积极贯彻落实，年初制订《2018年杭州市旅游市场秩序集中整治计划》，统领全年整治工作；根据旅游市场特点规律，组织了春节期间、春季、暑期、秋季旅游旺季等专项整治活动，坚持每周整治例会，分析联合整治的重难点问题。7月份组织召开全市旅游目的地管理工作联席会议，市县两级各成员单位交流旅游市场秩序综合监管工作开展情况。召开联席会议3次，先后就出租车司机诱骗游客至丝绸购物店消费、湖滨区块散发涉旅非法小广告等问题进行专题研究。根据市旅联办检查中发现的问题，向有关成员单位发出抄告督办单，要求按时办理，提高工作效率；明确旅游市场秩序综合监管工作信息报送工作，进一步加强各成员单位涉旅执法工作交流。二是高压态势抓好目的地环境秩序整治。坚持日常巡查，采取车辆巡查、徒步巡查、监控巡查、定点蹲守等方式开展常态化联合执法。每月开展由市级职能部门、相关城区参加的联合执法活动,牵头协调跨区执法联动和重点区域联合整治。市、区两级出动联合执法人员36441人次，开展联合执法行动94次；召开联席会议3次；驱赶野导7161人次，处罚152人次、罚款30900元,其中行政拘留2人、派出所留置1人；驱赶黑车3079辆次，处罚黑车26辆，罚款276000元，处理违停黑车210辆、罚款41200元。牵头协调市工商、物价、质监等部门，对宋城、雷峰塔、西溪湿地、灵隐景区等旅游购物商场进行检查，严厉打击购物欺诈、虚假宣传、假冒伪劣、价格欺诈、商业贿赂等违法违规行为，累计检查旅游购物商场43家，协调市场监管、物价部门对4家商场发出责令整改，并召开2018年旅游购物企业负责人培训会议，通报相关情况。春秋两季旅游旺季旅游环境秩序集中整治期间，派出执法人员进驻景区一线办公，加强早中晚各时段巡查，严厉打击野导拉客行为。三是有的放矢突出规范用车检查。为规范旅行社租用车辆服务游客运行为，保障广大游客的合法权益及人身财产安全，组织开展2次旅行社安全用车检查活动，并组织对全市13个区、县（市）开展旅行社安全用车专项督查工作。1月中旬，与南京、苏州的旅游、运管部门签署加强对旅游包车管理工作的备忘录，并与苏州相关职能部门配合查处旅行社违规用车案件2起。联合市运管局对旅行社与客运公司合同签订、旅行社对租用车辆和驾驶员审核等情况进行专项检查，累计检查12家旅行社，有效监管旅行社采购合格的旅游客运服务商。结合我市预防道路交通事故百日攻坚战行动，从8月1日至8月28日，联合市运管局、市交警局、市旅游警察支队等单位派员组成的旅行社规范用车督查组，对全市旅行社旅游包车客运安全工作进行专项督查，检查旅行社31家、旅游客运企业4家。检查旅游客运车辆114辆次，查扣手续不齐全旅游客运车辆的道路营运证5本，查扣并处罚违规车辆3辆、罚款9万元；向台州、上饶等地区的执法部门发出协助调处函3份，检查旅游团队102个，查处无证带团5起，对1家旅行社和2名无证人员做出行政处罚3起。 

　　九、完善旅游多元化解机制 

　　1.行政调解工作有条不紊。始终坚持旅游投诉渠道畅通，响应及时，处置妥当。1-10月，通过96123、12301、12345等平台共受理日常旅游投诉1413件，目前有30件正在处理中，其余案件均已办结，并将176起有责旅游投诉进行网上公告。组织旅游纠纷现场调解8起，7起调解成功，涉及金额4.78万元，切实维护了旅游者的合法权益。积极与110应急联动系统、12301全国旅游投诉举报平台衔接，1-10月份，接收110应急联动指令216条、12301案件388件，均及时进行了处置，并按要求给予了反馈。 

　　2.强化ODR平台应用。大调解格局继续巩固发展。在线矛盾纠纷多元化解平台（ODR平台）自试运行以来，我委及时按要求完善平台信息，积极参加平台操作培训，依法妥善处理平台案件，认真完成各次系统测试任务。截至2018年10月25日，设立平台机构1个（杭州市旅游质量监督管理所），调解员6名，登记纠纷案件19件，除1件因不属受理范围而不予受理外，其他案件均已完成调解工作 。 

　　十、丰富普法活动层次 

　　1、学法用法常抓不懈。积极落实领导干部、公职人员学法用法，每年法律知识学习不少于40学时。开展形式多样的学法用法的主题和培训活动，如在全市范围开展2018年杭州旅游法律法规知识竞赛，邀请高校相关领域的专家教授讲解《宪法》、《监察法》。 

　　2、“以案释法”创新运作。着力构建“谁执法谁普法”为特色的“以案释法”工作新机制。一是法治实践中贯彻说法。强化行政执法过程中的告知和公开义务，旅游投诉举报案件承办人、人民调解员、旅游协会在处理纠纷过程中结合案情展开释法说理。二是典型案例选编发布。市质监所对近年来较有参考借鉴价值的旅游投诉举报案例进行筛选、汇编，形成《杭州市旅游质监工作案例汇编》。《汇编》内含25个旅游投诉案例及7个行政处罚案例，均以通俗的语言“讲案释法”，让公众“案中学法”，增强普法宣传效果。 

　　3、重点项目巩固提升。“中国旅游日”旅游服务法制宣传进社区活动已作为市直部门普法“九大活动”重点项目之一。今年5月19日，联合市旅游质监所、市旅行社协会等单位在西溪湿地举行大型法制宣传服务活动。现场展开旅游法规、政策咨询、旅游维权及旅游常识的面对面讲解活动，共向市民及游客发放《浙江省旅游条例》、《杭州市旅游条例》以及我委编撰的《游客维权手册》、《杭州市旅游质监工作案例汇编》等宣传材料近千份。 

　　十一、有序开展依法行政日常工作 

　　1、与质监所签订委托执法协议。根据《旅游社条例》、《旅行社条例实施细则》、《杭州市旅游条例》的修订情况，对行政执法委托协议进行修改，进一步明确旅游市场检查和行政处罚权限。与质监所签订《2018年行政执法委托书》，严格执行委托执法制度。 

　　2、完成立法意见征求反馈。畅通意见征求渠道，统一书面回复要求，处理市法制办《杭州市人民政府法制办公室关于市政府行政规范性文件起草工作合法性指引》、《市政府法律顾问工作规则》等30件征求函件，做到反馈及时、意见有据。 

　　3、做好重大行政处罚案件备案。按要求对杭旅委〔2018〕行政处罚第001号、第003号、第004号、第006号、第011号和第017号案件上报市法制办备案。 

　　4、梳理执法证持证情况。加强执法证件管理工作，排查证件到期、人员调动情况，做好换证更新工作。全委及质监所共有持证人员52人，申请新证2人，完成换证人员7人，执法岗位持证率为100%。 

　　5、启动公职律师工作。根据省委、省政府的实施意见和省司法厅的管理办法等有关规定，结合市旅委实际，制定《杭州市旅游委员会公职律师工作细则》，进一步规范了公职律师的工作和管理。我委直属事业单位具有法律职业资格、律师资格的在编人员已经启动了公职律师的申请工作，今后我委将进一步加强公职律师队伍建设。 

　　6、行政处罚政务网上系统有序运行。综合权力事项库、行程处罚流程、行政处罚时效等事项，编制《浙江政务服务网行政处罚网上系统操作手册》，明确处罚环节各岗职责、流转人员，解释具体操作实务，保障行政处罚网上系统正常投入运行。    

　　7、报送法制信息、报表等。全年上报法制信息34篇，采用30余篇；按要求报送季度行政调解、复议、应诉报表及分析报告。 

　　杭州市旅游委员会

　　                                                                                                  2018年11月29日